在物業(yè)公司面前，單個業(yè)主的力量薄弱，難以與之對話，業(yè)主委員會作為聚力者，被視為開啟業(yè)主自治的鑰匙，但這項被法律確認的制度設計卻屢屢失靈

投票箱去哪兒了？

據(jù)泰州裝飾招標網(wǎng)（jinlongshan.com.cn）了解，8月11日下午2點多，北京潤楓水尚小區(qū)居委會內(nèi)，距選出小區(qū)首次業(yè)主大會會議籌備組成員的唱票還有半個小時。小區(qū)志愿者李明賢在樓外被幾名來歷不明的男子圍住挑釁，受傷的他隨后看到近十名男子匆匆離開，其中一人提著透明的投票箱。

回想當時情景，另一名女性業(yè)主更加心驚。業(yè)主們提前申請的安保人員并沒有出現(xiàn)在居委會內(nèi)，兩名男子無視身份驗證環(huán)節(jié)，闖入投票所在的房間，砸毀小區(qū)西區(qū)的票箱，帶走東區(qū)票箱，過程不超1分鐘。

兩周后，李明賢仍未從警方處了解到不速之客的身份。醞釀了三個月的籌備組選舉失效。一些業(yè)主在家門口安上了攝像頭。

2017年初，小區(qū)地下二層的人防空間被改造成供居民儲物的倉庫，許多居民因擔心出現(xiàn)違規(guī)轉(zhuǎn)租、產(chǎn)生安全隱患而反對。一些居民近期被告知，車位租約到期后無法再續(xù)簽，只能購買，且不提供產(chǎn)權證。他們寄希望于召開業(yè)主大會、成立業(yè)委會來監(jiān)督物業(yè)，減少自己的煩心事。

作為最普遍的基層群眾性自治組織，居委會往往陷入行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等大量行政性事項中，其原本的自治功能弱化，這將業(yè)主們推往了另一個方向。

早在2007年起施行的《物權法》表述中，業(yè)主可設立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。通過業(yè)主大會，業(yè)主有權更換開發(fā)商聘請的物業(yè)公司，物業(yè)公司根據(jù)業(yè)主委托管理小區(qū)，并接受業(yè)主監(jiān)督。更早推行的《物業(yè)管理條例》配合物權法，將原來的“物業(yè)管理企業(yè)”改為“物業(yè)服務企業(yè)”，強調(diào)業(yè)主的自治管理。

1991年3月，國內(nèi)的第一個業(yè)委會在深圳誕生，26年后，能夠勉強成立業(yè)委會的深圳商品房小區(qū)占到32.5％。除了個別城市，如上海的這項數(shù)據(jù)高達80％，廣州、中山、?？诘瘸鞘胁蛔?0％，昆明則不足10％。

業(yè)委會成立難，選舉現(xiàn)場遭遇沖擊、票箱被砸毀等暴力事件在各地屢屢發(fā)生，部分業(yè)委會在建立后也沒有有效發(fā)揮作用，業(yè)主和物業(yè)糾紛不斷，成為眾多小區(qū)的痛點。

在物業(yè)公司面前，單個業(yè)主的力量薄弱，難以與之對話，業(yè)委會作為聚力者，往往被視為開啟業(yè)主自治的鑰匙，但這項被法律確認的制度設計卻屢屢失靈。

（2016年11月5日，江蘇南京市一小區(qū)內(nèi)，眾多業(yè)主身穿統(tǒng)一服裝，帶著自買的防刺背心、手套以及盾牌，上面印著“保衛(wèi)家園、當家做主”。小區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生沖突的案例屢見不鮮。圖/視覺中國）

奮斗和失敗

建立業(yè)委會要走三步：征集一定比例業(yè)主的同意，向政府提出成立業(yè)主大會的申請；選出首次業(yè)主大會會議籌備組成員；召開業(yè)主大會，選出業(yè)委會委員。潤楓水尚跌在了第二步，而有的小區(qū)連第一步都無法走完。

2001年，顧曉芬搬進了北京朝陽區(qū)的經(jīng)適房小區(qū)雅成一里，小區(qū)建成超過17年，墻體斑駁，樓內(nèi)充斥著小廣告，有業(yè)主自己掏錢刷了樓道門廊。與物業(yè)公司多次溝通未果后，顧曉芬動了建立業(yè)委會的念頭。

2016年夏天，她和一些志愿者敲開一戶戶鄰居的家門，收集同意建立業(yè)委會的業(yè)主的資料，即身份證復印件和房本復印件。走訪中她得知，此前小區(qū)已有三次建立業(yè)委會的嘗試。流言難辨真?zhèn)危河袇⑴c的業(yè)主被堵門、家人被跟蹤，有物業(yè)人員買通業(yè)主，拿走了前期資料。

她很快有了自己的麻煩。同年8月，顧曉芬把資料交給鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府向開發(fā)商發(fā)函索取小區(qū)的相關資料，但開發(fā)商始終沒有回應。顧曉芬效仿其他小區(qū)從房產(chǎn)中介處獲得了這套材料，但鄉(xiāng)政府稱，必須蓋有開發(fā)商的公章，否則流程無法繼續(xù)。

2017年6月27日，與潤楓水尚毗鄰的華紡易城小區(qū)貼出了一張業(yè)主大會籌備組人員公示，六人在250名業(yè)主參與的互選會中被選為籌備組成員。公示落款為平房鄉(xiāng)政府早先就指派的籌備組組長、華紡易城居委會副主任張海洋。

在六人當中，40多歲的任月“私心”明確，希望監(jiān)督小區(qū)提供應有的物業(yè)服務，并使自己的房產(chǎn)升值。她艷羨在廣州出差時參觀的小區(qū)，業(yè)委會運用小區(qū)的公共收益，免費向業(yè)主開放瑜伽班、拉丁舞班、孩子的課后托管班。而在自己的小區(qū)，樓宇外墻皮脫落、地庫長年漏水、盜竊頻發(fā)等依然讓人們鬧心。

2017年6月初，籌備組成員互選會的報名啟動。投票當天總體平穩(wěn)地度過，平時就熱心參與小區(qū)事務的六名業(yè)主都被選上。雖然也發(fā)生了一些插曲——一名物業(yè)經(jīng)理在現(xiàn)場不斷地辱罵，還試圖打砸票箱。

就任公示發(fā)布兩天后，事情卻急轉(zhuǎn)直下。六名業(yè)主被居委會告知，有226名居民實名舉報，要求撤銷籌備組，認為選舉中存在拉票等問題。同年8月4日，蓋有居委會公章的一份情況說明稱，將暫緩首次業(yè)主大會籌備工作，并調(diào)查核實此事。一個月后，署有籌備組組長簽字的一紙通知宣告選舉無效。

到底發(fā)生了什么？任月回憶，幾名業(yè)主曾在微信群中應籌備組組長的要求，介紹過自己的姓名、年齡和職業(yè)，發(fā)表過幾行字的競選宣言。這算是拉票嗎？而且拉票并不是賄選，能成為暫緩進程的理由嗎？

鑒于附近的天鵝灣小區(qū)在成立業(yè)委會的過程中曾打過兩年多官司，華紡易城的業(yè)主提前聘請了律師顧問，在一年內(nèi)發(fā)起了五次行政復議。

在首次行政復議中，平房鄉(xiāng)政府認為暫緩首次業(yè)主大會籌備工作的決定是籌備組組長做出的，并非行政行為，不屬于受案范圍。朝陽區(qū)政府則稱，平房鄉(xiāng)政府做出的暫緩首次業(yè)主大會籌備、進行調(diào)查核實的決定，并無不當。

“業(yè)主行使權利需要業(yè)委會的存在，發(fā)動群眾很難，這次好不容易起來了。”一名本職是律師的業(yè)主頗為無奈。在她看來，圍繞著業(yè)主大會和業(yè)委會有不少政策規(guī)定，但頗為粗糙。根據(jù)北京住建委的739號文件，鄉(xiāng)政府自接到成立業(yè)主大會申請之日的60日內(nèi)，需指定籌備組組長，組織開發(fā)商和業(yè)主代表成立首次業(yè)主大會會議籌備組。她認為，鄉(xiāng)政府沒有為小區(qū)成立籌備組，屬于行政不作為。

想要擺脫麻煩的業(yè)主們卻麻煩纏身。在互選前夕，幾名積極業(yè)主的家門鎖眼被堵，有業(yè)主的家人被持刀威脅。

最終，想組建業(yè)委會的業(yè)主們達成共識，暫時不再啟動籌備組選舉，他們擔心，如果受到阻撓，可能又是一場徒勞。

誰在阻撓業(yè)委會成立？

為什么建立業(yè)委會如此艱難？

多名業(yè)內(nèi)人士指出，原因有多方面，包括許多物業(yè)公司和開發(fā)商會出于自身利益加以阻撓，一些業(yè)主自身公民意識欠缺，基層政府支持度不足等。

在北京朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)地區(qū)，至少有5個小區(qū)曾啟動過建立業(yè)委會的程序，都宣告無果，只有一個小區(qū)在2013年成立過業(yè)委會。

陳鳳山曾擔任過業(yè)委會主任，后以業(yè)主維權專家的身份活躍。在他看來，建立業(yè)委會仿佛是打開潘多拉的盒子，原先在小區(qū)建設和物業(yè)管理中隱藏的弊病和不當會因之揭開。對行政機關來說，如果治下只有居委會和物業(yè)公司，一個是自己領導下的群眾自治組織，一個是企業(yè)，“有話都好商量”。

物業(yè)公司和開發(fā)商的聯(lián)系則更加緊密，小區(qū)的前期物業(yè)公司多由開發(fā)商指派，許多是開發(fā)商的關聯(lián)公司。北京瑞贏酒店物業(yè)管理有限公司董事長王龍貴指出，很多社會化物業(yè)公司也是通過股權變更等方式演變而來，真正市場化的可能不到三分之一。

同時，成立物業(yè)公司的門檻低，經(jīng)常被認為就是勞動力密集型企業(yè)，行業(yè)整體在低端徘徊，運營狀況不佳，是普遍問題。

盡管政府歷年對物業(yè)公司會有考核，并試圖建立評價機制，但華南理工大學公共政策研究院研究助理楊海燕撰文稱，政府的監(jiān)管是一種弱管理，包括消防、環(huán)衛(wèi)、城建部門的定期審查和住建部門每年的誠信考核。對物業(yè)最有約束性的誠信考核，無法約束無意拓展市場的小物業(yè)公司。

首一業(yè)主大會工作輔導中心指導部主任童超解析了北京的物業(yè)狀況。全市的物業(yè)公司一度接近5000家，住建委曾關停了一批涉黑和表現(xiàn)不好的物業(yè)公司，將數(shù)量壓縮至約2700家，目前又增至3000多家。全市共有5000多個商品房小區(qū)。而整個韓國只有4家物業(yè)公司。

北京市住建委原副主任張農(nóng)科曾撰文稱，物業(yè)服務產(chǎn)品是準公共服務產(chǎn)品，只有代表全體業(yè)主的組織才能夠決定其價格，但后者在大部分住宅區(qū)還沒有成立。

在童超的記憶中，2010年，北京出臺了物業(yè)管理辦法，配合物權法，掀起了開業(yè)主大會、建立業(yè)委會的熱潮，稱2015年要全覆蓋，雖然有些過快，但證明了想大量成立業(yè)委會的決心。當時有業(yè)委會的小區(qū)約有20％，現(xiàn)在粗略統(tǒng)計不到15％。

北京市住建委2013年的一份調(diào)研報告指出，80％的住宅項目實施了物業(yè)管理，但成立業(yè)委會的比例僅28％，按正常進度每年只能成立20家左右，要完成全市組建需150年以上。

北京懷柔區(qū)曾試點由區(qū)政府推動、財政出錢、街道負責，成立近200個業(yè)委會，結(jié)果是難以為繼，或名存實亡。

內(nèi)外交困

在現(xiàn)實中，不少小區(qū)業(yè)委會即使破除萬難得以成立，也依舊內(nèi)外交困。

業(yè)委會與新物業(yè)簽約后，老物業(yè)拒絕撤離是一個典型場景。

王龍貴的公司在北京海淀區(qū)的一個小區(qū)中標后，等待了兩年。政府曾介入?yún)f(xié)調(diào)，但老物業(yè)堅稱物業(yè)費沒有完全收繳，不肯離開。

根據(jù)北京市的規(guī)定，老物業(yè)未與業(yè)委會簽署交接協(xié)議的情況下，新物業(yè)不能強行進入小區(qū)接管?！爸荒苡蓸I(yè)委會出面發(fā)起訴訟，可能一拖就三四年，小區(qū)變得更糟糕，而老物業(yè)可以繼續(xù)得到小區(qū)的停車費等收益?！蓖觚堎F說。實際上，物業(yè)公司也可以通過訴訟事后向業(yè)主追討物業(yè)費。這種矛盾還曾引發(fā)多個小區(qū)業(yè)主的集體上訪。

多地政府出臺政策，試圖化解這一矛盾。深圳規(guī)定，物業(yè)公司無故不撤可按治安處罰條例處理，天津則會根據(jù)業(yè)委會簽署的合同，給予新物業(yè)公司備案，撤銷原物業(yè)備案。

北京亦莊開發(fā)區(qū)戀日綠島小區(qū)業(yè)委會主任黃洪達前腳帶著小區(qū)業(yè)主們選聘了新的物業(yè)公司，后腳發(fā)現(xiàn)對方同樣難以溝通。

第一家進駐的物業(yè)公司規(guī)模小，稱物業(yè)費收不上來，半年后就主動離開。

第二家物業(yè)公司進駐后，原來違法在小區(qū)賴著不走的停車公司撤離，但停車服務依然混亂。

“和物業(yè)溝通全憑信用和人情，我們只能督促、提醒他們遵守合同，制約能力弱?！秉S洪達說。雪上加霜的是，2017年底，戀日綠島業(yè)委會換屆選舉的結(jié)果被提交至鄉(xiāng)政府，但沒有順利備案。

黃洪達以業(yè)委會主任的身份前去交涉，物業(yè)經(jīng)理只回復領導不在，改口說自己是業(yè)主后，經(jīng)理才接待。

在朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)唯一成立過業(yè)委會的國美第一城小區(qū)，業(yè)委會辦公室內(nèi)，茶幾上散落著礦泉水瓶，鬧鐘的指針不再移動，貼在墻上的日歷和十余張文件的注腳都停在了2015年。最后一名委員在2017年底辭職，在業(yè)委會主任離開后，業(yè)委會幾乎就停轉(zhuǎn)了。

69歲的居民魏清以業(yè)委會顧問的身份見證了它的起落。

在一次業(yè)主大會前夕，業(yè)委會成員們把將開展選聘物業(yè)寫進了議程中，這份議程在提交至鄉(xiāng)政府報批后，他們被工作人員告知，希望把這條移去，擔心影響小區(qū)的和諧，委員們最終沒有堅持。

流言蜚語始終圍繞著業(yè)委會，一個老年人的活動群里發(fā)出過許多詆毀業(yè)委會主任、稱其貪污的聲音?！?013年北京的退休金平均2000多元，原先業(yè)委會委員每月拿2000元補貼，老人來錢不容易，想不明白為什么干業(yè)委會就能拿這些錢?！币晃粯I(yè)主說。

深究下去，問題接踵而至。委員們和志愿者研究政策、趕路、“磕衙門”、磨嘴皮子、受白眼，這些要不要算勞務費？怎么算，是不是所有人都認？

業(yè)委會的圈子里不乏問題，有的業(yè)委會主任違規(guī)由物業(yè)經(jīng)理擔任，有的業(yè)委會委員私下收受物業(yè)公司的小恩小惠，接著聽命于物業(yè)，有的業(yè)委會在小區(qū)維修改造項目中吃回扣。

上一屆的成績不好，會影響業(yè)主們對下一屆的支持，圈子里爆出的負面新聞則影響了許多人對業(yè)委會這一事物本身的觀感。一些在任的業(yè)委會主任因而對錢十分敏感和警戒。

戀日綠島業(yè)委會沒有向任何個人發(fā)放津貼，歷年的財務審計結(jié)果都曬在公眾號上。業(yè)委會對公賬戶的名稱和查詢密碼也發(fā)在了小區(qū)的微信群內(nèi)。改選委員期間，一本小冊子在小區(qū)里散發(fā)，稱主任黃洪達涉嫌貪腐、私分小區(qū)車位等。黃洪達提起了名譽權糾紛的訴訟。在他看來，業(yè)委會主任必須承受力強，能擔得起各種謠言，臉皮厚。

沒有完美的選項

上世紀90年代，伴隨著國內(nèi)的住房分配制度改革，很多居民搬進了商品房小區(qū)。在毗鄰香港的深圳和廣州，出現(xiàn)了名為業(yè)委會的自治組織。

但歷經(jīng)20年的發(fā)展，業(yè)委會制度卻步履維艱。

“管房和養(yǎng)房的制度遠遠滯后了，這導致了各種亂象的出現(xiàn)。頂層設計缺乏，法律體系也并不完善?！币幻辉妇呙纳鐓^(qū)治理研究者說。

業(yè)委會的制度取道自香港和新加坡，但這些城市面積小、每個小區(qū)住戶少，在中國的大城市，一名業(yè)主可能擁有多處房產(chǎn)，小區(qū)空置率高、出租率高，住在小區(qū)的許多居民沒有投票權，業(yè)委會想要贏得支持的人則可能在千里之外。

這也給召開業(yè)主大會增加了不少難度。2013年9月，微博上出現(xiàn)了一則尋人啟事，稱急切地盼望不在戀日綠島小區(qū)居住的業(yè)主能回家來，“代表自己投下莊嚴的一票”。

在現(xiàn)有的制度框架中，物業(yè)服務模式被視為可以撬動的杠桿。住建部規(guī)定的物業(yè)費收費辦法中，包含了傳統(tǒng)的包干制和近年興起的酬金制，另一種被稱為物業(yè)自管的模式也受到推崇。

所謂酬金制，是上收的物業(yè)費被置于業(yè)委會和物業(yè)公司的共管賬戶中，同時確定物業(yè)公司的利潤比例，未經(jīng)業(yè)委會審批同意，物業(yè)公司無法動用剩下的資金。通過控制財權，業(yè)委會能對物業(yè)公司進行更多的監(jiān)督。

在原有的包干制下，在業(yè)主繳納物業(yè)費后，是虧是賺都由物業(yè)公司承擔，物業(yè)公司往往以收定支，活干得越少，賺得越多。盡管政府規(guī)定物業(yè)公司每年要公布賬目，但在許多小區(qū)業(yè)主看來，曬出的賬目十分籠統(tǒng)，很多物業(yè)公司還聲稱自己虧本經(jīng)營，令他們不得要領。

物業(yè)自管，意味著業(yè)委會需要聘請一名職業(yè)經(jīng)理人，由其聘請保潔、保安、工程等人員，由業(yè)委會出資，規(guī)避物業(yè)公司的風險和對利潤的占用。

童超介紹，美國、加拿大等地區(qū)采取了類似自管的制度，需要有人懂全套的物業(yè)管理程序，以及保安、保潔、工程等專業(yè)的人員，中國的條件還不完善。

在業(yè)內(nèi)人士看來，在幾種物業(yè)管理模式中，酬金制更有效。然而在現(xiàn)實中，酬金制仍屬小眾，有業(yè)內(nèi)人士稱，在北京成立業(yè)委會的小區(qū)，采取酬金制的不超過三分之一、包干制依然盛行。

一名業(yè)委會主任表示擔心，在酬金制中，物業(yè)是否確實給員工繳納了五險，工資是否按合同所寫發(fā)放，業(yè)委會很難辨明。

童超提供了一個策略，先和物業(yè)公司簽訂一年包干制的合同，獲得真實的支出結(jié)構(gòu)后，再簽訂酬金制的合同。

在復旦大學國際關系與公共事務學院教授劉建軍看來，要破解當前的問題，需要政府敢于對接業(yè)委會的成立，以及處理好社區(qū)中業(yè)委會、居委會、物業(yè)公司這三者的關系，構(gòu)建新型的制度框架，如上海正在推行的聯(lián)席會議制度。同時，對業(yè)委會本身的規(guī)范化運作，也可以通過行政手段來引導，部分街道會評估業(yè)委會的法治化指數(shù)，對分數(shù)高的進行獎勵。

如今，顧曉芬還在以個人維權的方式繼續(xù)要求消除小區(qū)的臟亂差。她不是很看得懂法條，又看到周邊小區(qū)業(yè)主狼狽的一面，不認為非要成立業(yè)委會。

她定期拍下小區(qū)的照片，每半年去鄉(xiāng)政府、居委會反映。她和幾個全職媽媽帶著孩子去各方信訪，不愿意把氛圍弄得太緊張，出門前都會說一句“我們郊游去”。她們不約而同地都瞞著自己的家人。

讓她欣喜的是，鄉(xiāng)政府撥了一筆資金，正在修整小區(qū)路面，拆除違建，鏟除樓內(nèi)墻壁上的污漬。

在魏清眼中，“很多事情，沒有業(yè)委會誰去辦？”他還記得，在委員們和志愿者的努力下，小區(qū)門口設置了名為國美第一城的公交車站；通過業(yè)委會和居委會的溝通后，小區(qū)得到了約200個路側(cè)停車的名額，價格也降到了每月150元。